إعداد مشروعات القوانين وصياغتها
عنوان هذا الكتاب المهم: الاتجاهات الحديثة في إعداد وصياغة مشروعات القوانين، تأليف: محمود محمد علي صبره، صدرت طبعته الأولى عام (2009م)، ويقع في (440) صفحة مكونة من فصل تمهيدي عن طبيعة التشريع ومراحله، ثمّ ستة فصول، فملحقان وهما بحثان منشوران للمؤلف عن الصياغة التشريعية، وبعدهما خاتمة تتلوها قائمتان بالمراجع والمحتويات، وأكثر مراجعه أجنبية؛ علمًا أن المؤلف استشاري الصياغة التشريعية لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي، ومحاضر مشارك لمادة الصياغة التشريعية بكلية الحقوق في جامعة القاهرة، ومشرف على دبلوم الصياغة التشريعية بالاتحاد الدولي للقانون والتنمية التابع لجامعة بوسطن.
أما موضوعات فصول الكتاب الستة فأولها مدخل إلى النظرية التشريعية الحديثة، والثاني عن تبرير مشروع القانون: التقرير البحثي، ويدرس الفصل الثالث تنظيم مشروع القانون، ويقف الفصل الرابع مع الأحكام الفنية (مواد الإصدار)، بينما يوضح الفصل الخامس الأحكام الموضوعية لمشروع القانون، وينتهي بنا سادس الفصول إلى المبادئ الإرشادية لصياغة مشروع قانون فعال، وبعد ذلك ملحقان عن الوضع الحالي للقانون وسبل إصلاحه وتحسينه، مع دراسة حالة عن صياغة قانون العمل بمصر.
وفي الكتاب أمثلة تطبيقية كثيرة ومفيدة للقارئ، وفيه بطبيعة الحال تكرار في عدة مواضع، ومن المهم للقارئ أن يتدارس الأمثلة والتطبيقات وألّا يقرأها قراءة عابرة لما فيها من بيان عملي، ونقاش نافع، وتدريب حقيقي، وتعريف بالقوانين وطريقة صياغتها في عدة بلاد عربية وأجنبية، وجدير بقارئنا العزيز أيضًا أن يصبر على التكرار في الكتاب؛ خاصة أن بعضه مما لا بدّ منه، وهو مما يرسخ الفكرة ويثبت المعلومة، ويفيد في أعمال التحرير والصياغة.
عقب ذلك فهذه أبرز المنتخبات من الكتاب بعد قراءة أولى له، وهي مختارات ترشد في إعداد مشروعات القوانين وصياغتها، وترتيبها مطابق إلى حدّ كبير لمواضع ورودها، ولفظها كما جاء في الكتاب؛ وربما جرى عليها شيء يسير من اختصار أو تحرير أو دمج:
- القوانين السيئة أسوأ أنواع الطغيان. “إدموند بيرك”، عضو مجلس العموم البريطاني، وأديب وفيلسوف (1780م).
- يتميز القانون في أي مجتمع متحضر بخمس سمات: حجمه معقول، سهل الفهم، مستقر لا يتغير كثيرًا، منسجم مع بعضه، متوافق مع شريعة الله.
- يرى “أرسطو” حتمية تقليل عدد القوانين، وألّا تتغير إلّا في نطاق محدود، بينما يرى “توماس أكيناس” أن تغيير القانون أمر غير مرغوب فيه، ولا بد له من سبب قوي، وتقول الحكمة الرومانية: إن المجتمع الذي تكثر فيه القوانين مجتمع فاسد!
- يُشترط في التشريع: توجيه السلوك، العمومية، التجرد، الكتابة، صدوره عن سلطة عامة مختصة، الإلزام.
- إن مشروع القانون يتكون بمطرقة الوزارة على سندان الصائغ. “جرافيل رام” رئيس مكتب الصائغين البرلمانيين في إنجلترا.
- تقاس جودة مشروع القانون وفق ثلاثة معايير: الشمولية، سهولة الفهم، يسر الاستخدام.
- يراد بالشمولية جميع العناصر اللازمة لتنفيذ القانون، وترتبط الشمولية بمعيار وحدة الموضوع.
- يدعي البعض أن مهمة إعداد القانون وصياغته تنحصر في ضبط النص وخلوه من ألفاظ تثير الالتباس، وألّا يوجد فيه حكم يتعارض مع سياسة الحكومة، أو يخالف الحقوق المكتسبة قانونًا.
- تتضمن عملية الصياغة التشريعية ثلاث خطوات هي: تقرير غرض التشريع، وتحديد البناء المقترح له، وصياغة مشروعه بعيدًا عن التعقيد، وهي أصعب خطوة.
- غرض التشريع يقرره شخص أو جهاز أو فريق الصياغة.
- بناء التشريع وتنظيمه يستلزم بحث علاقته مع التشريعات القائمة، وهل يتطلب تعديل تلك التشريعات أو إلغاءها.
- صياغة التشريع تعقب الخطوتين السابقتين، ويُصاغ في أضيق حدٍّ ممكن بما يحقق فيه الوضوح ويخدم أغراضه.
- على الصائغ أن يعين القارئ بالدقة والوضوح في الصياغة، والترتيب المنطقي، وإضافة التعريفات الضرورية، ووضع العناوين.
- يجب على الصائغ اتباع قواعد ثبات التعبير فلا يستخدم كلمات مختلفة للإشارة إلى شيء واحد، ولا يستخدم كلمة واحدة للتعبير عن أشياء مختلفة.
- للصياغة التشريعية معايير مهمة هي:
- استيفاء المتطلبات البرلمانية.
- مراعاة الجدول الزمني لصدور التشريعات عن الحكومة.
- سهولة فهم أعضاء البرلمان لمشروع القانون.
- بناء مشروع القانون بطريقة مرتبة منطقيًا تعين على نقاش موضوعاته الأساسية.
- اختيار لغة تقلل من الاعتراضات.
- لتطبيق مشروع القانون معايير هي:
- أن يحقق نص المشروع نوايا الحكومة من إصداره.
- توضيح النص حتى لا يفسر أكثر من تفسير.
- التأكد من سهولة فهم مستخدمي القانون له وهم المخاطبون به من أصحاب الشأن، والمحامين، والمستشارين، والقضاة.
- فحص انسجام القانون مع بقية القوانين بتوحيد التعريفات، وإلغاء التعارض.
- تركز المدرسة التقليدية على شكل المشروع أكثر من موضوعه.
- تحظى تفاصيل القوانين التي تستهدف إجراء تحولات في المجتمع بأهمية خاصة.
- الوضوح والدقة من أهم مهمات الصائغ.
- من أعمال الصائغ إظهار الوحدة المتأصلة بين الشكل والموضوع والفكرة والكلمة.
- لا تنجح أعمال الصياغة بسبب الظن الخاطئ بأن الصياغة تقتصر على الشكل دون الموضوع، وبسبب الضعف الفني والعلمي في مؤسسات الصياغة.
- يهدف التقرير البحثي إلى التأكد بأن إعداد القانون مبني على حقائق وتجارب ومعارف صحيحة وليس لمنطلقات ذاتية أو هادفة للتقرب من السلطة.
- كلما كان القانون مبنيًا على المنطق والحقائق زادت فرص تنفيذه تنفيذًا فعالًا.
- يركز التقرير البحثي على عنصرين هما: الأطراف ذات الصلة وسلوكياتها، والجهاز المناط به تنفيذ القانون.
- لا يتصرف الناس استجابة لأحكام القانون فحسب؛ وإنما أيضًا للسياق الاجتماعي والسياسي والاقتصادي والطبيعي والمؤسسي.
- لا يوجد أبدًا قانون يحقق بالضبط ماكان متوقعًا منه.
- مهما بدا القانون محايدًا فسوف يتفاوت تأثيره على فئات المجتمع.
- لفهم الأحكام التفصيلية في القانون يجب أن يحتوي التقرير البحثي على الحقائق التي يحتاجها المخاطبون بالقانون للموازنة بين التكاليف والمزايا والآثار.
- مهما كان المشروع فعالًا فعليك أن تصوت ضده إن لم تتفوق مزاياه الاجتماعية والاقتصادية على آثاره المتوقعة.
- يجب السؤال عن التأثير الاجتماعي لمشروع القانون على فئات المجتمع، وعلى اهتمامات المجتمع، قبل إقراره.
- يتكون التقرير البحثي من مقدمة، المشكلة التي سيعالجها القانون، تفسير أسباب المشكلة، الحلول المقترحة، الخاتمة.
- يتضمن مشروع القانون الشامل تسعة أجزاء رئيسة هي: العنوان، التمهيد، التعريفات والأحكام العامة، المعنيون بالقانون، الجهاز المسؤول عنه، الجزاءات والتدابير، تسوية النزاعات الناشئة عنه، مصادر التمويل، الأحكام الفنية.
- يرتبط تنظيم مشروع القانون بمضمونه، ويجب أن يلتزم المضمون بوحدة موضوعية خلاصتها أن لكل جزء مستقل في مشروع القانون موضوعًا رئيسًا واحدًا.
- اسأل نفسك عند كل مادة: ما هو الفعل المطلوب منها؟ ويخصّ من؟
- للصيغ الآمرة ثلاثة صور: الإلزام وتقترن بعقوبة على المخالفة، والجواز بإعطاء سلطة تقديرية للمخاطب، والاشتراط الذي يفيد بوجود متطلب حتى يتحقق الفعل القانوني.
- من العوامل التي تحول دون وضوح النص: الجمل الطويلة، الكلمات حمالة الأوجه، الكلمات غير الضرورية، استخدام الكلمة الواحدة بأكثر من معنى.
- إذا اضطررت لتقليب صفحات مشروع القانون للوصول إلى نص فاطلب إعادة تنظيمه!
- إذا وجدت في مشروع القانون إحالات كثيرة أو مرهقة فاطلب توضيحها وإعادة صياغتها.
- تضع بعض المناهج لمشروع القانون عنوانًا طويلًا يبين موضوعه وسنة إصداره ورقمه، وعنوانًا قصيرًا لسهولة الإحالة إليه.
- لتنظيم متن المشروع ثلاث خطوات رئيسة هي: التقسيم، والتصنيف، والتتابع. ويكون التقسيم من خلال الفصول، ويبنى التصنيف على الوحدة الموضوعية وجمع الأحكام ذات الصلة في مكان واحد، ويقصد بالتتابع سهولة العثور على النصوص وأن يسبق الأصل فروعه.
- من الضرورة استخدام الترقيم وأن يعتمد مشروع القانون نظامًا واحدًا لترقيم المواد والفقرات، ويمكن تعميمه في جميع مشروعات القوانين.
- للتعديل اللاحق ثلاث طرق هي: التعديل العادي بإضافة الجديد وحذف القديم وهو المستخدم بكثرة عربيًا، أو إعادة صياغة المادة المعدلة وهو الأفضل، أو إلغاء المادة المعدلة وإضافة مادة جديدة تعبر عن معنى مختلف.
- تفويض الوزير المختص بإصدار اللائحة التنفيذية سيوفر وقت أعضاء الهيئة التشريعية وجهدهم، ويحدّ من طول القانون، ومن التطرق لتفصيلات معقدة.
- يجب أن تكون اللائحة التنفيذية مقتصرة على المسائل الفرعية دون الجوهرية التي مكانها مشروع القانون.
- تشمل الجملة التشريعية أربعة عناصر هي: المخاطب بالحكم القانوني، الفعل القانوني، وصف الحال التي يسري عليها الحكم القانوني، الشروط التي ترد على الحكم القانوني.
- تهدف التعريفات إلى تفادي التكرار، وتقليل عدد الكلمات، ومنع التفسير الخاطئ، وتوخي الدقة والوضوح، وتعريف الكلمات الصعبة والفنية.
- يمكن ترتيب التعريفات بثلاث طرق حسب الأبجدية وهو الأسلم والأيسر، أو حسب أهمية المصطلح، أو حسب أسبقية وروده في القانون.
- يجب ألّا يتضمن قسم التعريفات أحكامًا موضوعية.
- يمكن تعريف كل مصطلح في المكان الذي يرد فيه أول مرة، أو في قسم التعريفات المستقل بملحق أو موضع من القانون، ويمكن كتابة تعريفات عامة تسري على كل قانون.
- إذا كان التعريف لا يضيف للكلمة معنى مهمًا فاحذفه ( قانون بيئة عربي عرّف الهواء!).
- يجب ألّا ترد هذه العبارة أمام التعريفات: “مالم يدل سياق النص على غير ذلك”؛ لأنها سترهق مستخدم القانون، وتؤدي لاختلاف الفهم.
- يشرع الصائغ في كتابة التعريفات بعد الانتهاء من المسودة الأولى لمشروع القانون.
- يمكن كتابة دليل تعريفات موحد للنظام القانوني في الدولة بأسره.
- تشمل المواد المدرجة في قسم الأحكام العامة ما يأتي:
- الهدف من القانون.
- المبادئ الرئيسة التي بني عليها مشروع القانون.
- نطاق السريان الموضوعي (الأشخاص والأشياء الذين تسري عليهم أحكام مشروع القانون).
- نطاق السريان المكاني.
- من الاعتقادات الخاطئة أن قسم الأحكام العامة يتضمن المواد التي ليس لها مكان محدد في متن مشروع القانون.
- المخاطب بالقانون إما شخص طبيعي أو معنوي، أو ممثل لفئة من الناس، أو شخص بعينه.
- الأفضل في المخاطب استخدام صيغة المفرد وليس الجمع.
- يجب أن يكون المخاطب بالحكم شخصًا، ويكون هو الواجب مخاطبته، وتصح مخاطبته (بعض قوانين النقل تخاطب الطفل والواجب مخاطبة قائد المركبة).
- يجب التعبير عن الفاعل القانوني صراحة وألّا تترك مهمة استنتاجه للقارئ.
- ينبغي تخصيص فصل منفصل للجزاءات في مشروع القانون وأن تصاغ بوضوح دقيق لأن المحاكم تطبقها بحرفية.
- من المهم جعل النص التشريعي مستقلًا عن غيره وقائمًا بذاته وألّا يحال المستخدم لشيء خارجه.
- يجب أن يتضمن مشروع القانون إجراءات تنفيذه بفعالية مع تحديد الجهاز المسؤول عن ذلك.
- من العدل أن ينص مشروع القانون على قواعد تضمن اتخاذ قرارات فعالة وغير تعسفية، ومنها أن تكون القرارات مكتوبة ومسببة، وتستند إلى مبادئ ذات صلة عند صنعها، وأن تتخذ بشكل جماعي لا فردي.
- يجب ألّا يمنح مشروع القانون القائمين عليه سلطة تقديرية مطلقة، وأن يضع نظامًا للتظلم والمساءلة، ونظامًا للرقابة والإشراف.
- من المهم أن يحفز مشروع القانون صانع القرار على المبادرة بالفعل وليس التصرف بأسلوب رد الفعل.
- تجنب استخدام لغة خطابية أو خبرية في مشروع القانون، واستخدم صيغة “من” يفعل “ماذا”.
- يجب على الصائغ أن يمنع من نجاح أي أحد في إقناع المحكمة بأن الصياغة تحمل معاني لم يكن الصائغ يقصدها حين كتب القانون.
- من براعة الصائغ تقسيم الفقرات الطويلة، والبعد عن الاستعراض اللغوي، وتحاشي إضافة مواد لأغراض توسيع الصلاحيات أو التزلف السياسي.
- لا يكفي كتابة القوانين بلغة واضحة يفهمها الشخص حسن النية؛ بل يجب أن تبلغ درجة من الدقة يتعذر معها على الشخص صاحب الهوى أن ينجح في إساءة فهمها. “القاضي ستيفن”.
- ينبغي أن يهدف الصائغ إلى ألّا تضطر المحكمة لتفسير النص أو اللجوء لمصادر أخرى للاستعانة بها في الفهم والتفسير.
- من سبل إصلاح القانون تجميع القوانين ذات الصلة في قانون واحد.
- لتجميع القوانين ثلاثة أشكال: تجميع بحت دون تعديل، وتجميع مع تعديل يسير، وتجميع مع تصحيح وتحسين وإضافة، وبعضها يحتاج إلى إقرار جديد.
- من العيوب اللغوية في الصياغة: تكديس الفروض، والإسراف في التفاصيل، وتفضيل صيغة النفي على صيغة الإثبات، وتقديم المبني للمجهول على المبني للمعلوم، والفصل الطويل بين أجزاء الكلام الواحد.
- يجب على الصائغ ملاحظ أن التشريع يُسن من أجل مواطنين غير متمرسين في القانون، ويجب عليه في لغة الصياغة ألّا يخل بمبدأ منع جواز الاعتذار بالجهل.
- إذا فهم اثنان النص بطريقة مختلفة وجب إعادة الصياغة.
- يجب على الصائغ التفريق بين وضع ضوابط لممارسة الحق، ووضع شروط تعجيزية تحول دون ممارسته.
- تشمل أي مادة منشئة لكيان: الأمر بالإنشاء، وطريقته، وتكوينه، واختصاصاته، وطريقة عمله.
- تعمد بعض الدول إلى استطلاع آراء الناس قبل إصدار القانون وهو مسلك رشيد.
- تفحص بعض الدول مشروع القانون وآثاره بعد نفاذه والعمل به وهو عمل سديد.
- من المناسب إنشاء جهاز مستقل ومحايد لكتابة القوانين وصياغتها وفيه موظفون من تخصصات قانونية ولغوية وغيرها.
- من المفيد عمليًا وضع دليل للصياغة وتدريب الصائغين باستمرار.
- تشمل صياغة القانون ضبط الموضوع، والشكل، والأسلوب، ومن الحتمي التدريب على الكتابة القانونية.
أخيرًا أشير إلى أن للمؤلف كتب أخرى في الصياغة بعضها متخصص في العقود أو القانون التجاري، وهو يدعو إلى إيجاد منهج عربي موحد للصياغة القانونية كما يوجد لدى الدول الناطقة بلغات أخرى، ولعل جهوده وجهود غيره من المخلصين الحريصين على اللغة والمجتمع، وعلى البناء القانوني السليم والمحكم، أن تثمر عن شيء من هذا القبيل؛ فالباب مشرع لمن شاء أن يغنم ويسبق فيه، خاصة من قبل الأجهزة العريقة والمؤسسات الرسمية الخبيرة بهذا الحقل الحيوي والمهم من الفن العلمي والعملي المرتبط بحياة المجتمعات، وسيادة الدول، وسعادة الإنسان وحقوقه.
أحمد بن عبدالمحسن العسَّاف-الرياض
الثلاثاء 12 من شهرِ شوال عام 1444
02 من شهر مايو عام 2023م
Please follow and like us:
4 Comments
جزَاكَ اللَّه خَيْر الجزَاء، فتَّحت أذهان ♥️💫
رعاكم الله
شكر الله لكم على أن دللتني على هذا الكتاب.
المؤلف متميز في الصياغة القانونية، وكان يقدم دورات في الصياغة خارج المملكة.
وسبق أن سألت بعض المهتمين من القضاة عن كتب له في الصياغة فلم يذكروا له شيئا.
فشكرا لكم شكرا.
مُبهر.. لا أحد يُلام بالإعجاب بكل ما كتبته، دائمًا النقاط التي تقتنصها من الكتب هي اللبّ الجامع الكامل، لك مني على هذه المقالة المتميزة عبارات محبةٍ مشروعة، مستحقة الأداء،نافذة وملزمة ومنجزة، غير قابلة للتجزئة،غير معلقة على شرط فاسخ، أو أجل واقف، صادرة بالإرادة المنفردة، وقابلة
للتظهير لمن تحبون..وأتمنى معها لك تميزًا واستمرارًا بالنجاح مكتمل الأركان،متفق مع النظام، وأمنيات عظيمة قابلة للتنفيذ :)🥰